雅萬高鐵：為何從印尼雄心變成財務黑洞？

2023 年 10 月通車的雅萬高鐵（Whoosh），是東南亞第一條高速鐵路、也是中國「一帶一路」在印尼最具代表性的旗艦計畫。前總統佐科威（Joko Widodo）對此計畫拍板時，曾承諾「不動用國家預算一分錢」；然而通車不到三年，佐科威的承諾已化為泡影，印尼雄心也塌縮成財務黑洞。

我們這次整理了印尼調查媒體《時代報》（Tempo）從 2025 年 8 月起，關於雅萬高鐵財務黑洞的相關報導，其中問題包括：工程費嚴重超支、營運虧損不止、債務償還期限逼近；印尼鐵路公司總裁在國會直言，這是一顆「隨時會爆炸的定時炸彈」。2026 年 2 月，普拉博沃（Prabowo Subianto）政府正式宣布：高鐵債務將由國家預算承擔。

本文整合了《時代報》多篇調查報導，試圖爬梳：雅萬高鐵如何從國家雄心的象徵，一步步滑向全民買單、甚至債務違約的懸崖邊。

從「不花國庫一分錢」，到「自告奮勇來填坑」

起初，不花國庫一分錢。這是雅萬高鐵最初的規矩。2015 年 9 月，佐科威總統簽署《第 107 號總統令》，明定高鐵計畫交由國營企業以「企業對企業」模式，自行籌資、不動用國家收支預算，因此，成立了高鐵營運商「印尼中國高速鐵路公司」（KCIC，以下簡稱印中高鐵公司），並由四家國營事業組成的聯合體「印尼國企協力公司」（PSBI）持股 60%，與中國鐵路旗下的北京雅萬高鐵公司持股 40% 合資成立。⁶

佐科威當時公開表示，不希望這個項目成為國家財政的負擔。然而 2016 年動工後，問題便接踵而至。多處施工地點發生設計變更，土地徵收費用遠超預期，原本 60.71 億美元的工程費一路膨脹，超支幅度達 23%。到 2023 年竣工時，中印雙方確認的最終成本為 72.7 億美元，約合 118 兆印尼盾。⁷

其中，約 75% 的工程費來自中國國家開發銀行的貸款，每年光是利息就要償還 1.2 至 1.3 億美元，折合近 2 兆盾。⁷ 為了填補超支缺口，佐科威在 2021 年以《第 93 號總統令》取代了當初的規定，正式允許政府透過國家資本注入和政府擔保介入高鐵融資。⁷ 共計 7.5 兆盾的資金在 2021 至 2022 年間經由印尼鐵路公司注入印中高鐵公司 KCIC，25% 的超支部分由此買單。⁴ 「零財政支出」的防線，就此失守。

隨著高鐵債務引發全國關注，社群媒體上也開始流傳各種傳言，其中最聳動的一則宣稱，印尼與中國存在主權爭議的北納土納海（Laut Natuna Utara）被拿來當作高鐵債務的擔保品。《時代報》的事實查核團隊介入調查後認為，並沒有證據來支持這項指控 ³

然而真正一槌定音的，是國務秘書於 2 月 10 日正式宣布：高鐵債務將由國家預算承擔，每年編列約 1.2 兆盾分期攤還。據《時代報》引述一名知情官員透露，這項方案是由國家投資管理機構 Danantara 的執行長羅桑（Rosan Roeslani）繞過財政部，直接向普拉博沃總統提議的；羅桑的理由是：高鐵已成為公共運輸工具且涉及外國投資者，國家理應出手；一旦營運轉虧為盈，國家預算就會停止支付。但財政部長 Purbaya Yudhi Sadewa 坦言自己並未參與總統與 Danantara 之間的討論。⁴

債務與營運的雙重困境

膨脹後的 72.7 億美元總工程費中，約 75% 來自中國國開行的貸款，總計 54.15 億美元。原始貸款的年利率為 2%，超支部分的利率則高達 3.4%。兩者合計，印中高鐵公司每年光是利息就要支付約 1.209 億美元，折合近 2 兆盾。

更棘手的是時間表。2018 年至 2028 年為寬限期，這十年間，印中高鐵公司只需償還利息，不必觸碰本金。 但 2028 年一到，本金償還將正式啟動。印尼鐵路公司（KAI）總裁 Bobby Rasyidin 2025 年 8 月在國會聽證會上的警告：這顆定時炸彈即將引爆。

而營運端的表現，遠不足以拆除引信。2025 年全年乘客量僅 620 萬人次，比 2024 年的 600 萬僅微幅成長 20 萬，距離原定的 1,000 萬人次目標相去甚遠。⁵ PSBI 的財報顯示，Whoosh 在 2024 年虧損達 4.195 兆盾，2025 年上半年又虧了 1.63 兆盾，絲毫沒有止血跡象。¹

印尼國家審計會在 2025 年 12 月發布的審計報告中明確指出：印中高鐵公司至少還要再虧損五年，而這些虧損將依持股比例由各國營企業股東吸收。⁶

案外案：國際仲裁與反貪調查

債務困境之外，雅萬高鐵還埋著幾筆「案外案」。

首先是承包商的追討。身為 PSBI 聯合體成員之一的國營建設公司 PT Wijaya Karya（WIKA），已向新加坡國際仲裁中心提出 4.37 兆盾的仲裁請求。爭議源於工程實際支出與 印中高鐵公司認可金額之間的巨大落差：截至 2024 年 9 月，WIKA 認列的工程收入（含物價調整）為 16.58 兆盾，但實際成本卻高達 20.9 兆盾。WIKA 方面表示，仲裁程序仍在進行中。

另一條支線是反貪調查。印尼肅貪委員會（KPK）自 2025 年初即宣布正在調查雅萬高鐵項目中的貪腐嫌疑。據 KPK 方面透露，調查聚焦於土地徵收環節：部分原屬國有的土地遭人操縱產權狀態，偽裝為私人所有後再高價轉賣給政府，KPK 正在追查資金流向及涉案人士。⁹ 土地與空間規劃部長 Nusron Wahid 表示願意配合調查、提供資料，但強調土地徵收已依循鑑價程序。⁹ 截至目前，調查尚未有進一步公開進展。

赤字壓力與公平性質疑

國庫接手高鐵債務的決定，是在印尼財政空間已然緊繃的背景下做出的。

2025 年國家預算的臨時結算數據顯示，全年赤字達 695.1 兆盾，相當於 GDP 的 2.92%，幾乎觸及法定 3% 的上限。⁴ 經濟與法律研究中心（CELIOS）執行長畢瑪（Bhima Yudhistira）警告，加上 Whoosh 債務之後，赤字率恐怕將擴大至 3.2%。他指出，政府目前已經扛著免費營養餐、「紅白合作社」（Koperasi Desa Merah Putih）、糧食莊園等一系列新增支出，「負擔越疊越多，赤字只會越撐越大。」

更尖銳的質疑在於公平性。畢瑪指出，雅萬高鐵的乘客主要是中高收入族群（所得分布的第 7 至第 10 十分位），而政府的補貼政策一向以低收入族群（第 1 至第 5 十分位）為對象。用全體納稅人的錢去填補一條服務中產階級的高鐵債務，「跟能源補貼和健保補助的政策邏輯完全矛盾。」

研究機構 Bright Institute 主任 Muhammad Andri Perdana 則算了一筆帳：按目前的攤還規模，高鐵債務的還款期可能長達 80 年。而 Danantara 作為國營企業資產的管理者，卻把財務重擔甩給了國家預算，「開心的是 Danantara，扛下來的是國庫。」⁴

六神無主的善後：從委員會到各種方案

面對這個棘手的爛攤子，印尼政壇的應對顯得有些六神無主——各路人馬提出的方案五花八門，卻遲遲拿不出定論。

2026 年 1 月 20 日，基礎設施暨區域發展統籌部長尤多約諾（Agus Harimurti Yudhoyono）在與財政部長會面後，宣布將成立「國家高鐵委員會」，由其部會主導，並拉進 Danantara 和財政部共同參與。這個委員會不僅要處理債務重整，還要規劃將路線延伸至泗水的宏大藍圖。

委員會的構想立刻招來批評。退伍軍人國家發展大學經濟學者 Achmad Nur Hidayat 直言，在現有債務都還不清的情況下又談延伸路線，「政策可能從解決問題變成擴大問題。」⁵ 政治經濟與政策研究中心執行長 Anthony Budiawan 則認為，與其成立委員會，不如先徹查建設過程中的違規問題。⁵

委員會之外，過去幾個月裡被拋出的方案還包括：延長利息寬限期十年、以其他項目（如下游加工業）進行債務互換（debt swap）、要求中方減免部分本金或利息、發行永續債券（sustainability bond）將高鐵包裝成減碳工具，以及仿效印度鐵路融資公司（IRFC）發行折價鐵路債券。Danantara 的羅桑也表態，不具經濟效益的基礎設施資產應移交給政府，而不是由被要求追求投資回報的 Danantara 來扛。

公共政策觀察人士 Agus Pambagio 則警告：如果處理不當，雅萬高鐵可能步上斯里蘭卡漢班托塔港的後塵——該港因無力償還中國貸款，最終被迫將 70% 股權讓渡給中國招商局港口。²

方案很多，共識很少。而在各方角力之間，我們離定時炸彈的死線越來越近。

「帶路經濟」的典型案例

雅萬高鐵的故事至今尚未落幕。債務重整的條件仍在與中方談判中，國家高鐵委員會的法源尚待總統令頒布，WIKA 的國際仲裁懸而未決，肅貪委員會的調查也還沒有下文。唯一確定的是，印尼納稅人被推上買單的位置。

《時代報》的這一連串報導，似乎映照出中國「帶路經濟」影響下的某種典型案例：一項象徵國家雄心的基礎建設，如何在超支、虧損和決策混亂中，淪落到債務違約的邊緣。若真的有一天，政府還不出錢，印尼又要付出什麼「比錢更有價值」的東西來抵債呢？

來源

1. Fery Firmansyah, Yandhrie Arvian，〈Menjelang Bom Waktu Utang Whoosh〉，Tempo，2025 年 11 月 18 日。
2. Han Revanda Putra, Fery Firmansyah，〈Aneka Jurus Memangkas Utang Kereta Whoosh〉，Tempo，2025 年 8 月 26 日。
3. Artika Rachmi Farmita, Tempo.co Cekfakta，〈Keliru: Laut Natuna Utara Jadi Jaminan Utang Kereta Cepat Whoosh〉，Tempo，2026 年 1 月 14 日。
4. Adil Al Hasan, Kodrat Setiawan，〈Defisit APBN Terancam Melebar Akibat Utang Whoosh〉，Tempo，2026 年 2 月 16 日。
5. Adil Al Hasan, Amirullah，〈Beban Baru Pembentukan Komite Nasional Kereta Cepat〉，Tempo，2026 年 1 月 26 日。
6. Adil Al Hasan, Kodrat Setiawan，〈Masalah Whoosh Setelah Utang Ditanggung APBN〉，Tempo，2026 年 2 月 16 日。
7. Kodrat Setiawan，〈Tombok Utang Kereta Cepat〉，Tempo，2026 年 2 月 16 日。
8. Adil Al Hasan, Amirullah，〈WIKA Ajukan Klaim Rp 4,37 Triliun ke Whoosh di Arbitrase〉，Tempo，2026 年 1 月 27 日。
9. M. Faiz Zaki, Grace Gandhi，〈Menteri ATR/BPN Serahkan KPK Usut Jual Beli Tanah Negara di Proyek Whoosh〉，Tempo，2025 年 11 月 12 日。