普拉博沃的「凱撒式外交」與印尼的外交困局

2026 年 1 月 22 日，在達沃斯世界經濟論壇的場邊，印尼總統普拉博沃（Prabowo Subianto）與匈牙利總理奧班（Viktor Orbán）並肩而坐，在美國總統川普（Donald Trump）的見證下，簽署了「和平理事會」憲章。這個由川普主導、繞過聯合國體系成立的新國際組織，要求會員國繳納10億美元的入會費——換算成印尼盾，約等於17兆盾，相當於17億份營養午餐的經費。

這項決定在印尼國內引發軒然大波。印尼老牌調查媒體《時代報》（Tempo）在 2 月初推出系列報導，深度剖析普拉博沃掌權下的外交危機。報導指出，問題不僅在於和平理事會本身，更在於普拉博沃「一人獨攬」的決策模式：外交部長蘇吉歐諾（Sugiono）形同虛設，駐外使節更被排除在元首會談之外、連談判紀錄都拿不到。¹

《時代報》以「凱撒式外交」（Caesarism diplomacy）形容這種高度集權的領導風格，將普拉博沃與川普、奧班等民粹威權領袖相提並論。²

遙想萬隆會議

1955 年，印尼在萬隆舉辦亞非會議時，建國才剛滿十年，還在與不承認其獨立的荷蘭周旋，但開國總統蘇卡諾（Sukarno）已經有足夠的自信召開一場國際會議。當時，蘇卡諾沒有邀請早已建國的以色列，相反地，他邀請了巴勒斯坦代表、耶路撒冷大穆夫提阿明·胡賽尼（Amin Al-Husaini）以觀察員身分出席。

蘇卡諾在開幕演說中的立場很清楚：團結起來反對殖民主義。對他而言，意識形態、文化、宗教的差異都不是問題，最重要的是反對一切形式的壓迫。殖民主義並不會因為殖民者離開、被殖民國家獨立就結束——它會變形為經濟控制、知識霸權。

這個立場，蘇卡諾維持到生命的最後一刻。他拒絕承認以色列，因為以色列持續侵占巴勒斯坦領土；在各種國際體育賽事中，他總是拒絕以色列運動員參賽。

七十年後，自稱崇拜蘇卡諾的普拉博沃，卻與持續支持以色列在加薩進行軍事行動的美國總統並肩而坐，簽署了一份連歐洲國家都拒絕加入的，所謂的「和平協議」。²

沒有巴勒斯坦的「和平」

這「和平理事會」最初的名稱是「加薩和平理事會」。但弔詭的是，這個以加薩為名的組織，從一開始就沒有邀請巴勒斯坦參與。川普後來乾脆把「加薩」兩字刪掉，宣稱這個組織的目標是促進全世界的和平。

歐洲國家明確拒絕加入，理由是這個組織缺乏明確目標，甚至形同架空聯合國。然而普拉博沃接受了川普的邀請，甚至沒有討價還價就同意繳納10億美元的會費。他的外交部長蘇吉歐諾在面對媒體追問時支吾其詞，說不出印尼加入的理由——因為這個決定根本不是他做的。²

更嚴重的是，這項決定涉嫌違憲。印尼憲法第11條第2款明確規定，總統在簽署涉及國家財政支出的國際協議前，必須取得國會同意。但無論是國會還是外交部，事前都沒有收到任何說明。³

普拉博沃的凱撒式外交

《時代報》的記者丹尼爾（Daniel Ahmad Fajri）長期駐點外交部，擁有廣泛的外交圈人脈。他在報導中揭露，普拉博沃主導外交決策的問題，其實從他剛上任就開始了。

多位現任外交官在匿名受訪時透露，他們從未收到過關於外交目標的簡報。更誇張的是，當普拉博沃出訪與他國元首會談時，印尼駐當地大使館的官員往往被擋在會議室門外。這意味著，當普拉博沃返回印尼後，外交官手上沒有任何會談紀錄，根本無從後續追蹤。

外交決策集中在總統一人手中，讓外交部淪為執行單位。《時代報》社論直言：「無論誰當外交部長，印尼真正的『外交部長』都是普拉博沃。」前駐美大使迪諾（Dino Patti Djalal）也率先在網路上公開質疑普拉博沃的外交路線。¹

《時代報》社論將這種決策模式稱為「凱撒主義」（Caesarism），這是社會學家韋伯（Max Weber）在分析權力結構時提出的概念，指的是透過民粹主義建立起來的、高度集中於領導者個人的權力。政治學者常用這個詞來形容川普和奧班。

在達沃斯的簽署儀式上，川普刻意讓普拉博沃和奧班坐在自己兩側。《時代報》認為，這是川普在向外界宣示：普拉博沃已經加入了威權領袖的行列。川普當場稱讚兩人是「強悍的領導人」。

社論進一步分析，普拉博沃加入和平理事會，可能出於一種「尋求庇護」的心理。無論與川普結盟有多麼荒謬，但或許能避免落得像委內瑞拉總統那樣被川普派兵「帶走」的下場。³

分身乏術的外交部長

蘇吉歐諾不只是外交部長，他同時還是執政黨大印尼運動黨（Gerindra）的秘書長。這個雙重身分，讓他在兩邊都顯得力不從心。《時代報》訪問了多位大印尼運動黨幹部，他們抱怨自從蘇吉歐諾在2025年8月接任秘書長以來，黨務幾乎停擺。

前任秘書長穆乍尼（Ahmad Muzani）做了17年，交接後許多業務都中斷了。黨內人士透露，蘇吉歐諾曾向同僚坦承，外交部的工作讓他沒有時間好好經營黨務。

問題是，大印尼運動黨設定了2029年大選要拿下30%得票率的目標——是2024年的兩倍多。距離大選只剩兩年，黨內連選舉監票員的培訓都還沒開始，不少幹部已經開始私下籌組「救生艇團隊」，準備自救。⁴

蘇吉歐諾是普拉博沃最親近的幕僚之一。他從1990年代就開始追隨普拉博沃，從私人秘書一路做到黨的核心幹部。但忠誠並不等於能力。一位資深研究員杜威（Dewi Fortuna Anwar）在 2025 年 10 月的評論中就指出，蘇吉歐諾「似乎對國際與區域事務缺乏熱情」，而且他身兼黨職，根本無法全心投入外交工作。當國際場合只派出副部長出席時，「代表性的份量就是不一樣。」⁵

親近北京、疏遠東協

普拉博沃外交政策的另一個顯著特徵，是與中國的急速靠攏。

這是一個戲劇性的轉變。從蘇哈托時代到2014、2019年的總統大選，普拉博沃一直是對中強硬派的代表人物。他批評中國的意識形態滲透、經濟擴張、以及大量輸入中國勞工。當年佐科威（Joko Widodo）引進中國資金投資基礎建設，正是普拉博沃選戰中的攻擊主軸之一。

但當普拉博沃在佐科威第二任期加入內閣擔任國防部長後，態度丕變。2024年當選總統後，他第一個出訪的國家是中國，這打破了印尼的外交傳統：過去歷任總統的首次出訪，都是前往東協鄰國，象徵對區域的重視。每屆澳洲總理上任後，第一個訪問的國家都是印尼，正是為了表達對這個區域大國的尊重。普拉博沃反其道而行，被批評者認為是發出了錯誤的訊號。

杜威分析，普拉博沃的轉向是一種「戰略現實主義」：中國是印尼最大的貿易夥伴，也是重要的基礎建設與礦業投資來源。但她也警告，過度依賴中國可能導致結構性的依附關係，削弱印尼在南海議題上的談判籌碼。

與此同時，普拉博沃在全球舞台上倒是風生水起。他在 2025 年聯合國大會上親自出席並發表演說，這是佐科威十年任期內從未做過的事；他也順利讓印尼加入金磚國家（BRICS），並持續推動加入經濟合作暨發展組織（OECD）。

但杜威提醒，區域領導力是參與全球事務的基礎。沒有在東協的穩固地位，印尼在國際論壇上的公信力遲早會被侵蝕。⁵

結語：孩子王的大舞台

話說普拉博沃從 2009 年起，就以副總統的身份、與梅嘉瓦蒂（Megawati）搭檔參與總統選舉，而在 2014 年和 2019 年則親自角逐總統大位，卻兩度敗給佐科威，最後終於在 2024 年的選戰中勝出。

本文首圖來自 "Diplomasi Kaisar Prabowo"，把普拉博沃比喻成胖虎，非常傳神。我們完全可以想像，這位過去「喊水會結凍」的軍頭，在民主選舉中卻連年受挫、無比憋屈，好不容易登上了大位，豈不揚眉吐氣一番？對孩子王來說，外交場合就是絕佳的舞台，印尼七十年來的外交精神，就在孩子王美妙的嗓音下，越唱越歪。

參考資料

1. Raymundus Rikang, Yandhrie Arvian, "Grabak-grubuk Diplomasi di Bawah Kendali Prabowo", Tempo, 2026-02-01。
2. Bagja Hidayat, Setri Yasra, "Diplomasi Komando Prabowo di Dewan Perdamaian", Tempo, 2026-02-01。
3. "Diplomasi Kaisar Prabowo", Tempo, 2026-02-01。
4. Francisca Christy Rosana, Raymundus Rikang, "Kedodoran Sugiono Mengurus Gerindra dan Politik Luar Negeri", Tempo, 2026-02-01。
5. Dewi Fortuna Anwar, Iwan Kurniawan, "Aktif di Panggung Global, Meredup di Regional", Tempo, 2025-10-19。